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과소대표성 기준 전국평균의 함정
내년 지방선거 도의원 선거구 획정 논의가 뜨겁다. 헌법재판소는 대의기관의 과대 혹은 과소대표성을 해결하기 위해 지방의회 선거구별 인구편차를 3:1 이내로 선거구를 획정해야 한다는 판단을 내렸다. 이 때문에 도내 특정 선거구들이 통폐합 대상으로 거론돼 해당 지역주민들은 상당히 우려를 표한다.
7일 도의원선거구 획정위원회 의견수렴 자리에서 학자, 의회, 주민자치단체 대다수는 제주의 인구증가와 지역간 인구편차를 동시에 해결하려면 최선의 방안은 의원정수를 조례로 정하도록 제주특별법을 개정하는 것을, 차선으로는 통폐합 대상지 인구를 기준으로 해당 지역구는 계속 존치시키고 이 지역보다 3배 이상의 인구를 가진 지역구를 분구해 분구된 만큼의 의원수 증원안을 반영하는 제주특별법 개정을 이야기했다. 이 배경에는 의원 1인당 대표주민수를 전국평균과 비교해 제주 도의원 1인당 대표주민수가 전국평균보다 높아 “정치적 과소 대표성이 문제”라는 인식이 깔려있다. 인구가 증가하면 대의기관수를 늘려야 한다는 논의등장은 자연스럽게 등장할 수밖에 없다. 특별자치도 출범시 보다 현재 인구가 20%이상 증가했다는 점에서 도의원 증원논의는 있을 수 있다.
다만 평균의 함정에는 빠지지 말아야 한다. 국회의원 선거구 획정과 달리 지방의회 의원 1인의 대표주민수를 전국평균과 비교해 과소·과대 대표성을 논하기에는 억지스러운 측면이 있다. 어느 수준이 과소대표성을 논할 수 있는지 확정적으로 말할 수 없기 때문이다. 2020년 전국평균은 13,805명이고 제주는 15,581명이라고 한다. 평균을 하회하는 강원, 충청, 전라, 경상도 지역을 제외하고는 제주는 부산· 울산과 비슷한 수준에서, 세종을 비롯한 특별시,광역시, 경기는 제주보다도 훨씬 높은 수준이다. 제주와 세종을 제외하고는 기초의회를 통한 다층적 행정견제가 가능하다는 이점이 있을지언정 제주도가 의원수가 부족해 행정견제 역할에 미흡하다는 논리가 와닿지 않는 것도 이 때문이다.
인구쏠림현상 고려가 타당
의원수를 도조례로 정한다는 방안도 과도한 위임입법 소지가 있다. 공직선거법적용을 배제해 제주특별법이 현재 제주도의회의 의원정수를 법정하고 있는데, 이를 도조례로 정하도록 포괄적으로 넘겨버린다면 도의회에 과도하게 자기구성 권한을 부여할 수 있다. 국회의원 의석수는 헌법과 법률이, 지방의회 의석수도 법률로써 정해진다. 제주도만 조례결정사항으로 하자는 주장과 그 근거로 “자치권한 강화”로 이야기해도 특별자치도에 대한 체감이 저조하다는 제주도민들의 이해는 얻기 힘들 것이다.
오히려 지역구획정에서 인구의 증가보다 더욱 눈여겨봐야 할 부분은 읍면 지역 인구감소의 가속화다. 제주 역시 도시지역으로 구분될 수 있는 동지역에 인구쏠림이 심화되고 읍면지역의 인구유출이 심각한 상태다. 일부 읍면마을에서는 오히려 인구가 증가한 이례적인 경우도 있다지만 앞으로도 그러한 현상이 심화될 것으로 전망돼 전통적인 읍면지역의 소멸위기를 제주 역시 피할 수 없는 상황이다. 더구나 제주의 주요 산업인 1차 산업은 대다수가 읍면지역을 중심으로 이뤄지고 있다. 인구만을 기준으로 선거구를 획정한다면 향후 읍면지역 지역구는 대부분 통폐합의 위기에 처해 그만큼 대의기관의 감소를 피할 수 없다. 1차 산업과 관련있는 도민들의 목소리를 대변하는 창구가 줄어든다는 의미다.
통폐합에 처할 지역구를 존치시키고 헌재의 3:1 기준을 충족하기 위해 인구수가 많은 지역의 분구를 위한 의원수 증원을 고려하는 것은 납득할 수 있을지라도 그 이상의 제안은 여전히 낯설고 고개를 갸우뚱하게 한다. 오히려 도민들은 과소대표성은 의원역량강화로 충분히 극복할 수 있다는 지적에 공감할 뿐이다.
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