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해상풍력 발전 사업구역의 관할 문제
김승석  |  변호사 / 전 제주도 정무부지사
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승인 2022.11.23  17:30:54
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 제주도는 2021년 산자부가 인정한 재생에너지 비중이 높은 지역이다. ‘카본프리 아일랜드 2030’ 정책을 실현하기 위하여 신재생에너지 생태계를 조성하는 일은 도지사의 이동과 관계없이 제주도정의 연속적 책무라 하겠다. 

 재생에너지는 전 세계적으로 가장 중요한 이슈다. 세계 최고의 산유국인 사우디가 ‘네옴시티 사업’을 비전 2030의 핵심 프로젝트로 하여 약 5000억 달러를 투자하여 스마트시티(제주 면적의 14배)를 건설하고 거기에 쓰이는 에너지 100%를 재생에너지로 자급자족하겠다고 선언한 것도 그 하나이다.


 제주도지사는 제주특별법 제303조에 의해 신재생에너지법에 따른 신에너지 및 재생에너지 중 풍력발전 사업에 관한 인·허가권을 이양 받았고, 또 법 제304조에 의해 풍력자원을 공공자원으로 관리할 수 있는 권한까지 부여받아 명실 공히 풍력에 관한 개발주권을 갖고 있다. 그 권한을 구체화한 것이 ‘제주특별자치도 풍력발전사업 허가 및 지구 지정 등에 관한 조례’이다.

 2012년 지방공기업인 제주에너지공사도 설립돼 3개의 풍력발전단지 등을 운영관리하며 도내 약 2만9650여 가구에 신재생에너지를 공급하고 있다.   

 돌이켜보면, 2000년 대 중반 도내에는 민간·도외기업 중심의 풍력발전단지 건설로 인해 주변 지역주민들과 사회적 갈등이 빈번하게 발생하였을 뿐만 아니라 공공 자원인 풍력 개발이익의 도외유출로 인해 비판 여론이 거세였다. 

 그런데 최근 H기업이 추자도 동·서쪽 해역에 각각 1.5GW 규모의 풍력발전 사업을 계획하고 생산전력의 라인을 전남도와 연결하겠다면서 제주특별법 및 위임 조례의 엄격한 규제 장치를 피해가려고 아등바등하고 있어 자치단체 간의 권한 분쟁 내지 사회적 갈등 지수가 높아지고 있다. 

 만일 풍력발전 해역이 전남 완도군에 속한다고 본다면, 제주도는 인, 허가권이 없다. 추자면 부속도서인 사수도(장수도)는 추자항의 동쪽 15마일 해상에 위치한다. 사수도는 2005년 11월 헌법재판소에 권한쟁의 심판청구를 통해 옛 북제주군과 완도군이 법적 분쟁에 휘말렸지만 헌재는 제주시의 관할구역이라고 선언했다. 

 그렇다면, 추자 해상풍력발전 사업 예정지는 제주특별자치도의 관할구역(제주특별법 3조, 7조)이 맞고, 또 영해 및 접속수역법 2조 2항, 동 시행령에 근거하더라도 장수도를 기선으로 하여 그 바깥쪽 12해리(13.8마일)의 선까지 미치므로 제주특별자치도의 관할구역임이 분명하다. 

 또한 아래의 공유수면 관할 분쟁 사례에 비추어 보아도 논란의 여지가 없다. 2010년 11월경 정부가 전북 고창군과 부안군의 서해상에 2.5GW 규모의 해상풍력단지를 개발하는 사업을 민간기업에 인가하면서 그 사업구역의 위치를 ‘전북 부안군 및 고창군 해역 일원’이라고 고시했다.  

 그래서 두 군 사이에 공유수면의 점용허가권의 귀속문제로 헌재 2016헌라8호, 2018헌라2(병합)로 권한쟁의심판하기에 이르렀다. 헌재는 지방자치법 제4조 제1항과 동법의 개정연혁에 비추어 1948년 8월 15일 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다고 판단했다. 이 판단에 따르면 추자 해역의 관할권은 제주특별자치도에 속한다. 


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