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왜 제주에선 행정체제 개편 논란이 반복되는가
백승주  |  C&C 국토개발 행정연구소장
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승인 2018.11.21  17:38:33
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 최근 지역 언론들은 정당공천이 배제된 행정시장 직선제 시행과 기존 2개 행정시 권역을 4개로 재조정하는 것을 골자로 하는 소위 ‘제주특별자치도 행정체제개편위원의 권고안’을 제주도지사가 수용했다고 보도하고 있다. 도지사가 ‘행개위’의 제안을 수용하여 도민의 선택을 물을 수 있을 것이라고 한다.

 그간 새로운 정부가 들어선 이후 공약이행 차원에서 특별자치도 체제의 헌법적 지위보장 논의가 급물살을 탓던 것으로 기억한다. 헌법적 지위보장 가능성 또한 어느 때보다 높다고 보았다. 이런 상황에서 도지사의 ‘행개위’ 권고안의 전격수용조치는 전혀 뜻밖이라 하지 않을 수 없다.

 사실 우리의 지방자치는 국가권력이 중앙정부에 집중된 ‘단일국가’체제 하에서 2개의 헌법조문에 근거하여 ‘제도(制度)’로서 보장되고 있다. 연방국가의 그것과 비교해서 훨씬 적은 범위의 자치권만이 보장되고 있다. 그래서 지방자치단체의 위상은 누가 대통령이 되느냐에 따라 크게 달라지기 십상이다.

 경우에 따라서는 주로 중앙 위임사무를 처리하는 하부 행정기관으로 비쳐지는 경우도 있다. 그 존속이나 권한범위도 국회의 권한행사에 따라 들쑥날쑥하기 일쑤다. 특히 정치권으로부터 그 존재감이 무시되는 경향도 없지 않다. 지방자치는 실시하나 본래의 의미를 가진 지방자치를 실시하지 못하는 상황, 즉 준(準)중앙집권화 수준에 머물러 있다.

 반면 다른 나라의 경우는 전혀 그렇지 않다. 연방국가이든 단일국가이든 간에 지방분권에 대한 헌법적 보장을 구체화 하면서 분권의 내실화를 도모하고 있다. 연방국가의 경우 연방·주(州)와 지방자치단체간의 관계가 과학기술 및 정보기술의 발달과 더불어 국가 간의 불록(block)화의 진전(進展)으로 말미암아 단일국가에서의 자치체제, 즉 국가·광역과 기초자치단체간의 관계와 유사하게 근접해 가는 경향을 보이고 있다. 단일국가에서도 마찬가지로 지방분권이 확대·강화되는 추세가 역력하다. 어떤 형태의 국가형태이든 지방자치의 본질적인 차이를 발견하기 쉽지 않을 뿐만 아니라 지방분권 강화를 위한 제도개선이 박차를 가하는 상황이다.

 그렇다면 다른 나라는 어떤가?

 첫째, 주요 연방국가나 단일국가 헌법체제 하에서 제주가 갈망하듯 개별 지방자치단체의 헌법적 지위보장을 위한 관련 규정을 실제로 두지 않고 있다.

 둘째, 특히 프랑스 개정헌법이나 일본헌법 등에서는 지방분권 또는 그 기능강화 등을 고려한 규정들이 새로이 부각돼 있다. 이는 종전과 달리 시대상황에 부응해 지방분권 강화차원에서의 필요한 규정들이 제도화되고 있다는 것을 의미한다.

 셋째, 어느 나라에서든 ‘기초자치제 우선의 원칙’이 강조되고 있다. 그 규모와 능력을 한층 강화할 필요성 또한 제기된다. 특히 주민만이 지방자치의 주권자로서 관련 문제해결의 주체가 되어야 한다는 소위‘주민자치’의 필요성이 강조되고 있다.

 개인적으로는‘특별자치도의 헌법적 지위보장’도, 행정시체제의 강화도 근본적인 대안은 아니라고 본다. 지방자치의 강화보다는 관치의 조장 또는 확장 의도가 더 커 보이기 때문이다. 왜 제주는 마냥 어린애처럼 근본 틀을 갖고 장난치듯‘이래 착 저래 착’해야 하는지 이해할 수 없다.

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